군사분계선을 향해 걸어오는 모습이 영락없이 할아버지인 김일성 주석이었다. 생긴 모습뿐 아니라 말투나 호방한 스타일 역시 빼닮았다. 전 세계가 지켜보는 가운데 “남측으로 오시는데, 나는 언제쯤 넘어갈 수 있겠는가”라는 문재인 대통령의 농담에 “그럼 지금 넘어가볼까요?”라고 대응한 김정은 국무위원장의 순발력은 일품이었다. 처음 대면한 양 정상이 5㎝ 높이에 불과한 군사분계선을 손을 잡고 넘어갔다 다시 넘어오는 모습은 분단 현실을 극적으로 보여준 명장면으로 기억될 것이다.

2007년 10·4 선언 때 우리 측 제안 중에서 김정일 위원장이 유일하게 거부한 게 바로 남북 정상회담의 정례화였다. 김정일 위원장은 수차례 중국 방문과 20일 이상 열차를 타고 러시아까지 다녀왔지만 이상할 정도로 남한 방문을 부담스러워했다. 4·27 정상회담을 준비하면서 문 대통령이 정식 의제 외에 심혈을 기울인 어젠다가 바로 정상회담 정례화였다. “나는 언제쯤 넘어갈 수 있겠는가”라는 말은 그냥 한 게 아니었다. 문 대통령은 집요했다. 전통의장대 사열 때 발언에서도 집요함이 드러났다. “장소가 좁아 의장대 사열이 약식이라 아쉽다. 청와대에 오시면 훨씬 좋은 장면을 보여드릴 수 있다.” 다음에는 서울에 올 수 있겠는가, 라고 타진한 것이다. 그러자 김정은 위원장의 거침없는 대답이 돌아왔다. “아 그런가요? 대통령께서 초청해주시면 언제라도 청와대에 가겠습니다.” 남한 방문을 부담스러워했던 아버지와 달리 김정은 위원장은 파격적이라 할 정도로 스스럼이 없었다. 

1994년 김영삼 대통령과 정상회담에 합의하고는 서울을 방문할 날을 손꼽아 기다렸다는 김일성 주석의 모습이 어른거렸다. 김 주석은 서울에서 행할 연설문의 서두에 “반세기 만에 서울 시민을 만나기 위해 나, 김일성이 왔습니다”라고 썼다고 한다. 김 주석의 ‘반세기’가 김정은 위원장에게서는 ‘잃어버린 11년 세월’로 바뀐 것은, 그동안 남북관계 단절의 귀책사유가 남쪽에 있었음을 짚겠다는 의도로 보였다. “기대하는 분도 많고, 아무리 좋은 합의나 글이 나와도 제대로 이행되지 못하면 좋은 결과에 기대를 품었던 분들에게 더 낙심을 주지 않겠나”라고 한 발언에서 지난 시기 이행되지 않은 약속에서 받은 스트레스가 얼마나 컸는지 내비치기도 했다.

그렇다면 김정은 위원장 본인은 약속을 지킬까? 북한 외교관 출신으로 북쪽 생리에 밝은 탈북 전문가에게 물어보았다. 대개 비판적으로 북쪽의 행태를 지적하던 그가 정상회담을 본 뒤 뜻밖의 답변을 했다. “상당히 파격적인 행보다. 여기 와서 자기 입으로 공개적으로 한 발언이라 지키기 위해 노력할 것이다. 진정성 있게 나왔다고 볼 수 있다.”

이번 정상회담 때 김정은 위원장이 쏟아낸 발언의 핵심은 ‘평화와 번영’으로 요약할 수 있다. “오늘 이 자리에서 평화 번영, 북남관계의 새로운 역사가 쓰이는 그런 순간에 이런 출발점에 서서 신호탄을 쏜다는 그런 맘을 가지고 여기 왔다(오전 정상회담 모두 발언).” 2012년 4월15일 취임 일성으로 “더 이상 우리 인민의 허리띠를 졸라매는 일이 없도록 하겠다”라고 공언했던 그답게 북한의 열악한 교통 사정을 인정하는 데도 거침이 없었다. 지난해 그는 핵무장을 추구했던 아버지(김정일)의 옷을 입었다면, 올해는 생의 마지막 순간에 남북 협력에 관심을 쏟은 할아버지(김일성)의 옷을 입고 내려왔다. ‘양탄일성(원자탄·수소탄과 인공위성 개발)’을 추구한 마오쩌둥의 모자를 벗고, ‘번영을 위한 평화’를 추구한 덩샤오핑의 모자로 바꿔 쓰고 군사분계선을 넘어왔다. ‘대결의 역사에 종지부’를 찍겠다며 ‘남북 적대관계의 종식’과 ‘완전한 비핵화’를 약속했다. “평화의 시대, 역사의 출발점에서”라는 그의 방명록 메시지는 “평화, 새로운 시작”이라는 문재인 정부의 메시지와 공명했다.

남북 연락사무소, 왜 중요한가

그러나 제도화되지 않은 평화는 위험하다. 김 위원장의 말대로 ‘이행되지 못한 좋은 합의나 글’로 끝나기 십상이다. 지난 두 차례 남북 정상회담이 남긴 교훈이다. 이번 남북 정상회담 합의가 기존 합의와 차별화되는 지점이기도 하다. 바로 ‘평화의 제도화’를 향한 담대한 발걸음을 시작한 것이다.

4월27일 오후 ‘한반도의 평화와 번영, 통일을 위한 판문점 선언’을 흡족한 표정으로 발표하던 문 대통령이 못내 아쉬움을 드러낸 대목이 있었다. 문 대통령은 남북 공동연락사무소를 개성에 설치하기로 했다고 발표하면서 “여건이 되면 각각 상대방 지역에 연락사무소를 두는 것으로 발전할 수도 있다”라고 덧붙였다. 여건이 됐다면 상대방 지역에 설치했을 텐데 그러지 못했다는 소회를 밝힌 것이다. 이 연락사무소 문제가 회담 직전에 갑자기 떠올랐다. 판문점에 두기로 했다거나 서울과 평양에 두기로 했다는 추측 보도가 엇갈렸다. 대통령의 발언을 보면 판문점은 처음부터 고려 대상이 아니었다. 판문점보다 진일보한 개성에 두기로 하면서도 문 대통령은 아쉬움을 드러냈다. 이는 서울과 평양 연락사무소 교환 설치를 추진했다는 방증이다.

북한의 비핵화를 어떤 표현으로 공동선언문에 담을까 못지않게, 연락사무소 문제는 사실 최대 이슈였다고 할 수 있다. 그만큼 우리 정부가 심혈을 기울였던 사안이다. 정상회담 직전인 지난 4월18일 관훈클럽 토론회에서 이종석 전 통일부 장관은 “서울과 평양에 대표부를 설치하는 것과 비무장지대의 GP 철수만 되면 다른 합의는 안 되어도 남북관계에서 획을 긋는 것이다”라고 말했다.

남북 공동연락사무소 문제는 미국 트럼프 정부 대북정책의 최대 현안이기도 하다(〈시사IN〉 제549호 ‘평양 하늘에 성조기 휘날릴까’ 기사 참조). 우리 정부가 요구한 서울·평양 연락사무소 교환 설치가 불발된 데는 미국과 관계를 고려한 북한의 사정이 있었다. 남북 접촉 과정에서 언제부터 연락사무소 문제가 제기됐는지는 확실하지 않다. 다만 3월5일 대북 특사단 방북 때 거론된 것은 분명해 보인다. 남한으로 돌아온 특사단이 워싱턴을 방문했을 때 미국 측에 우리가 연락사무소 교환 설치를 추진 중이라는 사실을 알리며, 미국도 비핵화를 위한 거점으로 평양에 연락사무소 설치를 권유한 것으로 알려졌다. 미국은 이미 2월 중순부터 뉴욕 채널(유엔 북한 대표부와 국무부를 중심으로 한 미국 정부 사이의 대화 루트)을 통해, 워싱턴과 평양 연락사무소 교환 설치를 추진 중이었다. 한·미 간에 서로 같은 목표를 추진하고 있다는 게 확인된 것이다. 폼페이오 국무장관 지명자(당시 CIA 국장)가 지난 3월31일부터 4월1일 방북해, 김정은 위원장과 이 문제를 타결했다고 한다. 당시 폼페이오 지명자는 남북의 연락사무소 교환 설치에 대해 미국은 반대하지 않는다고 확인해줬다고 한다.

미국 측의 동의하에 우리는 이번 정상회담으로 서울과 평양 연락사무소 교환 설치 타결을 강력하게 희망했다. 문제는 시기였다. 우리는 상반기 이내 설치를 목표로 했다. 그러나 5월 말~6월 초 미국과 정상회담을 앞둔 북한이 난색을 표했다. 서울과 평양에 연락사무소가 들어가기에는 준비가 너무 부족하다는 점도 문제였다고 한다. 정상회담을 이틀 앞둔 시점까지도 결론을 내지 못하다 하루 전에야 결국 개성에 공동연락사무소를 두기로 합의했다.

문 대통령의 발언대로 ‘개성 공동연락사무소’는 도착지가 아닌 정류장이다. 북·미 정상회담에서 워싱턴과 평양 연락사무소 교환 설치가 합의되고 늦어도 11월 미국 중간선거 전에 북·미 연락사무소가 문을 여는 시점에 남북도 서울과 평양 교환 설치를 준비할 계획이라는 것이다. 판문점 선언의 마지막에 등장하는 문 대통령의 방문 시기도 바로 ‘올해 가을’이다. 그때가 되면 남북 공동연락사무소가 아니라 상주 대표부로 격상할 가능성도 있다. 지금은 일단 개성에 설치하는 게 절묘한 타협안일 수 있다. 한·미의 우호관계를 고려할 때 남북이 먼저 선수를 치는 듯한 인상을 주지 않으면서 북·미 연락사무소 개소 시점에 우리 연락사무소의 평양 진출을 시도할 수 있다. 그사이 남북 당국자들이 개성에 모여 개성공단 회생 방안을 의논할 수 있다. 서울과 평양에 각각의 대표부가 문을 열면 개성은 그것을 하나로 모으는 공동사무처로 자동 격상될 수도 있다.

좌우의 지지를 받는 3단계 통일방안

이종석 전 장관은 “언젠가 이뤄질 통일국가를 위해 서로를 완전히 인정하는 것이 중요하기 때문에 서울·평양에 대표부를 설치하자는 것이다”라고 주장했다. 각자 수도에 대표부를 둔다는 것은 남북이 서로의 실체를 인정한다는 뜻이다. 1991년 5월 남북 유엔 동시 가입에 버금가는 의미 부여가 가능하다. 다른 한편으로는 한국 정부의 공식 통일정책인 ‘한민족공동체통일방안’에 따른 ‘사실상의 국가연합 단계’ 진입이라는 점에서 획기적이다. 한민족공동체통일방안은 노태우 정부 초기인 1989년 9월 국회에서 대통령 특별선언으로 발표되고 비준을 거친 한국 정부의 공식 통일정책이다. 극우 인사인 조갑제씨 역시 ‘국가 공인 통일방안’이라고 인정할 정도로 좌우를 막론하고 폭넓은 지지를 받고 있다. 한민족공동체통일방안에 따르면, 우선 남북 정상회담을 개최해 ‘민족공동체 헌장’을 채택하고, 이를 법적 근거로 남북 간 협력기구인 ‘남북연합’을 결성해서 긴장 완화와 교류 협력을 통해 평화를 제도화하고 통일 과정의 난제들을 해결해나간다. 이처럼 ‘과정으로서의 통일’ 내지 ‘사실상의 통일’ 단계를 일정 기간 거친 뒤 법적 통일을 이루는 3단계 통일방안이다.

임동원 전 통일부 장관은 저서인 〈피스 메이커〉에서 1990년 8월20일 남북 고위급회담 준비를 위한 협상대표 모임에 참석했을 때 ‘민족공동체통일방안에 따라 남북연합의 제도화를 구현한다는 비전에 주목’하게 됐다고 적었다. 즉 ‘남북관계 개선을 위한 기본합의서를 채택하고 남북 각료회의의 정례화를 실현하여 남북연합의 제도화를 구현한다’는 게 당시 회담의 추진 전략이었다. 노태우 대통령은 임기 말에 정상회담을 통해 남북 기본합의서를 ‘민족공동체 헌장’ 수준으로 격상하려 했으나 뜻을 이루지 못했다.

그 뒤 2000년 6월 남북 정상회담 때도 임동원 당시 국정원장이 사전 방북을 통해 김정일 위원장에게 우리 측의 남북연합 안을 설명하고 이해를 구했다. 임동원 전 통일부 장관은 〈시사IN〉과의 전화통화에서 “당시 김정일 위원장이 남북연합에 대해 통일의 형태로 오해하고 있어서 내가 통일되기 이전 남북의 협력기구라고 설명했다”라고 밝혔다. 그는 이번 판문점 선언에도 포함된 정전체제의 평화체제 전환의 예를 들어 남북연합의 구체적 기능과 필요성에 대해 설명했다. 그의 설명에 따르면, 현재 정전협정 체제에서 종전 선언을 하고 평화협정을 체결하면 바로 평화체제로 전환하는 것으로 여기는데, 그렇게 간단한 문제가 아니라는 것이다. 1975년 베트남의 경우 평화협정을 체결했지만 평화체제가 정착되기는커녕 미군 철수의 명분으로만 활용돼 곧바로 전쟁 재발로 이어졌다. 국제적으로 이런 사례가 비일비재하다. 국내 보수 세력 역시 이 점을 우려한다. 이런 사태를 막으려면 굉장히 포괄적이고 치밀한 평화 만들기의 과정, 즉 ‘한반도 평화 프로세스’가 필요하다. 먼저 한국을 포함한 정전협정 당사자, 즉 남북한과 미국·중국이 모여 종전을 선언해야 한다. 이때 종전 이후 평화체제를 어떻게 구축할 것인지 그 방안과 로드맵을 마련해야 한다. 이 평화체제는 북한 비핵화와 맞물려 북한 체제 안전을 보장하는 방안이기도 하지만 한국 안보를 보장하는 방안이어야 한다. 북·미, 북·일 수교 등을 통해 북한에 대한 국제적인 체제 보장과 더불어 우리 앞에 놓인 여러 문제를 해결해야 한다. 즉, 해상경계선 문제와 유엔사 및 주한 미군 문제 등 그동안 정전체제에서 해결하지 못했거나 정전체제 해체로 발생하게 될 남한의 안보 문제도 풀어야 한다. 또한 남북 간 군사적 신뢰 구축 등의 난제도 같이 해결해야 한다. 단순히 군사 분야의 신뢰 구축만으로는 안 되고 경제 교류를 비롯한 다양한 분야의 교류 협력이 동시에 진행돼야 한다.

1975년 헬싱키 협약 이후를 주목해야

임동원 전 장관은 “유럽에서 냉전체제 해체를 위해 1975년 헬싱키 협약을 체결하고 그에 따라 유럽안보협력회의(CSCE)를 결성했다. 군비 축소와 경제 교류, 인권 개선 등의 분야에서 15년간 노력한 끝에 1990년 파리 협정을 통해 냉전 해체를 마무리했던 경험을 연구할 필요가 있다”라고 지적했다. 우리 식으로 하자면 헬싱키 협약이 종전 선언이고 파리 협정을 평화협정이라 한다면 CSCE가 바로 남북연합인 셈이다. 이처럼 좁게는 평화협정 체결뿐 아니라, 남과 북이 평화를 제도화하고 통일을 추진하기 위해 협력기구를 만들어 서로 노력하자는 게 바로 남북연합인 것이다. 임 전 장관은 〈피스 메이커〉에서 “남과 북은 이미 2000년 6·15 선언을 통해 협력기구로서 남북연합을 형성 운영하기로 합의한 바 있다”라고 썼다. 그러나 지켜지지 않았다. 여러 가지 이유를 들 수 있겠지만 단적으로 김정일 위원장의 답방이 이뤄지지 않았기 때문이다.

유석렬 국립외교원 명예교수는 남북연합의 설립 요건으로 먼저 ‘남북 정상회의’를 통해 ‘남북연합 헌장’을 합의해 작성해야 한다고 주장한다. 유 교수는 남북연합 헌장이 없다고 해도 남북연합의 제 기구들이 기능을 발휘할 경우 자연스럽게 ‘사실상의 남북연합’이 이루어질 가능성도 없지 않다고 밝혔다(통일연구원, 〈남북연합의 개념과 추진과제〉, 2001년). 가장 중요한 지표가 바로 최고 의사결정 기구인 남북 정상회의가 존재하느냐 여부다. 정상회의는 곧 정상회담의 정례화를 뜻한다. 두 번째로 중요한 게 정상회의 결정 사항을 실행에 옮길 각료회의 존재 여부다. 이는 고위급회담 정례화나 남북 기본합의서상의 각급 공동위원회로 대체할 수 있다. 그다음이 남북 국회회담, 그리고 마지막이 바로 남북관계의 연락사무를 맡아보는 남북 공동연락사무소가 제 기능을 발휘하느냐 여부다. 연락사무소는 판문점 공동연락사무소를 시작으로 서울·평양의 각각 연락사무소 그리고 가장 높은 단계로 남북 공동사무처의 순서로 발전한다.

이런 관점으로 ‘판문점 선언’을 다시 읽어보면 정부 차원에서 갖출 수 있는 것은 사실상 다 갖추었다. 정상회담과 고위급회담 정례화가 결정됐고, 그것을 통해 다뤄져야 할 많은 안건이 나열돼 있다. 그리고 전화 송수신 사무소에 불과한 판문점 연락사무소 대신 공동연락사무소가 본격적으로 등장했다. 남북 공동연락사무소야말로 남과 북이 ‘사실상의 남북연합 단계’에 진입했음을 알리는 ‘출발 신호탄’이자 ‘화룡점정’이다.